СОДЕРЖАНИЕ

САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Анализ проблемы власти и ее существенных характеристик невозможен без исследования традиции самоуправления. Происхождение традиций общественного самоуправления уходит своими корнями вглубь истории человеческого общества.

Так, например, Ф. Энгельс¹⁹⁹ на основе классового подхода и материалистического понимания истории рассматривал следующие стадии развития общества: 1) дикость; 2) варварство; 3) цивилизация. Он не использовал непосредственно термин «самоуправление», но подразумевал зачатки такового под термином «первобытная община» и считал, что она возникла в период варварства и предшествовала периоду цивилизации, когда возникают классы и государство. Однако, как показала история, в ходе общественного развития этот институт не отмирает с развитием государства, а трансформируется в свои новые формы.

Русский ученый и политолог-анархист П. А. Кропоткин²⁰⁰ полагал, что на заре человечества, в эпоху дикости, люди естественным образом выработали первоначальные общественные учреждения и привычки, отвечавшие потребностям их жизни.

В первую очередь, это семья и кровнородственные отношения, прошедшие длительную эволюцию. Родовые обычаи становились первыми, наипростейшими нормами нравственности. Они противостояли разрушительным общественным тенденциям того времени, в частности, праву кровной мести, обеспечивали в конечном счете стабильность и устойчивость жизни рода и племени. Морально-этические нормы впоследствии дали основу появления индивидуальности, вычленения личности из общинно-коллективного «Мы». Именно из родовых обычаев вырастает такое общественное учреждение, как сельская община, устроенная на началах взаимопомощи, солидарности и самоуправления.

¹⁹⁹ См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. В связи с исследованиями Льюиса Г. Моргана. — М.: Политиздат, 1975.

²⁰⁰ См.: Кропоткин П. А. Современная наука и анархия. — Пг.-М., 1920.

Вслед за Л. Г. Морганом ²⁰¹ Кропоткин выделяет эпоху варварства, которая, по его мнению, дает новый круг общинных обычаев:

• общее землевладение и землепользование;

• судебные права мирского схода или сельского «мира»;

• выборность администрации на местах;

• объединение сельских общин в союзы или федерации.

Традиции самоуправления как социокультурного института в России берут свое начало в общинном укладе древней Руси. Далее они продолжаются в истории Новгородского и Псковского Вече на Севере Руси (около X века) и казачьего круга на Юге Руси (около XIV века). В русских летописях термин «вече» употребляется в нескольких значениях. Во-первых, для обозначения любого народного собрания, неформального сбора массы людей. Во-вторых, вечем также называлось некое совещание, даже тайное, направленное на решение какой-либо политической задачи его участников. В-третьих, вече понимается как существовавший орган политической власти народа, форма общественного самоуправления. Профессор В. И. Сергеевич²⁰² писал, что участие народа в общественных делах проявляется под такой формой народовластия, как вече.

²⁰¹ См.: Морган Л. Г. Древнее общество, или Исследование линий человеческого прогресса от дикости через варварство к цивилизации. — Л.: Изд-во ин-та народов Севера ЦИК СССР, 1935.

²⁰² Сергеевич В. И. Вече и князь. Русское государственное устройство и управление во времена князей Рюриковичей. — М., 1867. — С. 1.

Другим способом самоорганизации общества представляется соборная деятельность в допетровской Руси. Философский анализ самого феномена самоорганизации общества представлен в трудах петербургского философа А. С. Казеннова²⁰³. Первоначальные соборы как одна из форм общественного управления являли собой сословные собрания. Хронологически они совпали с появлением средневекового парламента феодальной знати во Франции. Монгольское нашествие на Русь надолго заглушило развитие этого института управления. Возвращение соборности как факта политической культуры России связано с появлением земских соборов. В середине XVI века (1549 г.) Иван IV (Грозный) провел земскую реформу, в результате которой наместничье управление на основе кормлений в городах и волостях было заменено местным выборным самоуправлением по принципу сословного представительства. В определенном смысле земские соборы возрождали стародавние традиции народного веча, но в иных исторических условиях и в форме представительной власти. Всего известно около 60 соборов (за период чуть более века). По прошествии «смутного времени» на Руси в Москве на Земском соборе 1613 г. «был избран царь всею землею, по записи, какова уложена была по совету всей земли»²⁰⁴. Однако постепенно, с укреплением централизованного Московского государства, происходит отмирание общеземского дела и прекращение деятельности земских соборов²⁰⁵.

²⁰³ См.: Казеннов А. С. Генерационные отношения в воспроизводстве человека и самоорганизации общества. — СПб.: Лен. гос. обл. ун-т им. А. С. Пушкина, 2002 и др.

²⁰⁴ Щапов А. П. Земство и раскол. — СПб., 1862. — С. 1.

²⁰⁵ См.: Духовный мир человека в русской культурологии: монография / М. А. Арефвев, А. Г. Давыденкова [и др.]. — СПб.: ИПП, 2007.

В новом российском государстве не остается места для общегосударственного народного самоуправления, оно ограничивается кругом местных задач и становится местным самоуправлением. Сформировалось два типа самоуправления: дворянское уездное самоуправление и земское самоуправление. Известный исследователь русского местного самоуправления А. А. Кизеветтер²⁰⁶ отмечал: «Из свободного самоуправляющегося союза „мир" превращался в подчиненный воеводе вспомогательный административный аппарат». А. В. Аникин ²⁰⁷, ссылаясь на русских мыслителей XVIII — XIX вв., считал, что традиции русского самоуправления развивались в жизненном укладе крестьянской общины на селе и рабочей, ремесленной артели в городе.

В 30 — 40 годы XIX века при участии А. С. Хомякова, братьев И. С. и К. С. Аксаковых, а позже А. И. Васильчикова и других славянофилов зародилась общественная теория самоуправления. В ней доказывалось, что самоуправление является негосударственной формой организации общества, базирующейся в России на традициях общинного самоуправления. Другим важным отличием общественной теории самоуправления было то, что в ней присутствовало «усеченное понимание самоуправления, ограничивающее его решением местных задач, жизненных проблем данного региона», что вполне объяснимо, принимая во внимание огромные размеры Российской империи. По мнению И. С. Аксакова (1823—1886 гг.)²⁰⁸, земство составляет коренную основу всей русской жизни и земское начало противоположно бюрократическому принципу управления.

²⁰⁶ Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России (IX — XIX ст.): исторический очерк. — Пг., 1917. — С. 69.

²⁰⁷ Аникин А. В. Путь исканий: Социально-экономические идеи в России до марксизма. — М.: Политиздат, 1990. — С. 262 — 266.

²⁰⁸ Арефьев М. А., Осипов И. Д. Культура российского самоуправления: идеи и традиции. — СПб., 1996. — С. 23.

«Самоуправляемые местные земли с самодержавным царем во главе — вот русский политический идеал», — писал Аксаков. Славянофилы полагали, что самоуправляемые и организованные снизу общины, при поддержке верховной власти, должны образовать единую в стране систему, объединенную в Земском Соборе, которая в своей деятельности не ограничивает царскую власть, а сотрудничает с нею.

В сочинениях А. С. Хомякова (1804—1860 гг.)²⁰⁹ разрабатывались принципы соборной политической культуры, утверждающей наличие в русской истории единства авторитарно-самодержавных и демократически-вечевых форм управления. Соборность трактовалась им как политическое и религиозно-духовное явление, определенное в своем появлении нравственно-духовной и коллективистской культурой русского народа, его традиционными ценностями. В области политической жизни соборность означала единство власти и народа, отсутствие бюрократических преград в общении между ними.

Теория общественного самоуправления получила свое всестороннее обоснование и развитие в фундаментальном труде князя А. И. Васильчикова (1818—1881 гг.) «О самоуправлении» (1870 г.)²¹⁰. В этом сочинении Васильчиков конкретизирует славянофильское понятие самоуправления.

²⁰⁹ См.: Хомяков А. С. Соч. Т. 1. — М., 1994.

²¹⁰ См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб., 1870.

По его мнению, самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества, которое в известной мере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных правлениях, когда местным жителям предоставляется все-таки весьма широкий и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам, ведомство которого могло бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления. Общественную теорию самоуправления в либерально-народническом варианте разрабатывал крупный ученый К. Д. Кавелин (1818—1885 гг.)²¹¹. Он писал, что разросшаяся администрация и бюрократия мешают нормальному взаимодействию между народом и самодержавием. Требуется, прежде всего, административная реформа, которая приведет к реорганизации управления в рамках государства и на местах. Его политическим идеалом была неограниченная монархия, в основании которой заложены самые широкие местные свободы и разнообразные формы самоуправления.

Сторонниками государственной теории самоуправления были известные ученые либерально-демократического направления Б. Н. Чичерин, А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, В. П. Безобразов и др. Эта теория имела поддержку крупных политических деятелей М. М. Сперанского²¹², П. А. Валуева, С. Ю. Витте ²¹³. Академик В. П. Безобразов²¹⁴ писал, что самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которых имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти.

²¹¹ См.: Кавелин К. Д. Верховная власть и административный произвол. — Берлин, 1878.

²¹² См.: Сперанский М. М. Проекты и записки. — М.; Л., 1961.

²¹³ См.: Витте С. Ю. Воспоминания. — М., 1994.

²¹⁴ Безобразов В. П. Государство и общество. Статьи. — СПб., 1882. — С. 46.

Крупный ученый и общественный деятель Б. Н. Чичерин (1828 — 1904 гг.) считал, что цель политической философии — обоснование таких политических реформ, которые позволили бы мирными средствами усовершенствовать государственноств²¹⁵. Особое значение он придавал земскому самоуправлению как способу проявления общественной самодеятельности. Б. Н. Чичерин призывал к развитию разнообразных форм самоуправления в экономике, указывая на важную роль общественного мнения в ходе реализации программы социальных преобразований и демократизации общественных отношений.

Государственная теория общественного самоуправления получила свое всестороннее отражение в теоретических исследованиях видного политического деятеля (одного из деятелей народнической организации «Народная воля») и мыслителя Л. А. Тихомирова (1852—1923 гг.), который пытался синтезировать концепцию самодержавного монархизма со славянофильской идеей соборного обще-ства²¹⁶. Он сформулировал главные принципы общественного управления и самоуправления:

²¹⁵ См.: Чичерин Б. Н. Вопросы политики. — М., 1903.

²¹⁶ См.: Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. — СПб., 1904.

• поручение общественному управлению только тех дел, которые ему по существу доступны;

• сословность при избрании доверенных людей, чтобы избежать захвата местных органов власти политиканами;

• все социальные группы должны иметь свое представительство в общегосударственном управлении;

• число представителей социальных групп должно находиться в пропорциональной зависимости от величины группы (или сословия), их экономической или политической значимости. Немыслимо, чтобы слабые группы командовали сильными, а также чтобы более сильные Социальные группы разоряли слабые.

Необходим постоянный контроль всех сословий за деятельностью государственной власти и право всякого социального меньшинства апеллировать к правительству. Л. А. Тихомиров доказывал принципиальную возможность соединения идеи права и представительства под началом монархической государственности. При этом исключались какие-либо формы политического самоуправления народа. Последнее слово в политических вопросах всегда оставалось за самодержцем. Из государственной теории самоуправления можно было сделать два ошибочных вывода: о тождестве государственных и общественных форм управления и об их полном различии. В первом случае происходило поглощение государственными органами местного самоуправления, а во втором последние оказывались чем-то принципиально чужеродным для государства.

Великая крестьянская реформа 1861 г. положила начало и Земской реформе 1864 г., которая закрепила принцип всесословности местного самоуправления и сохранения буржуазного представительства: выборность всех гласных, зависимость избирательного права от имущественного ценза и сменяемости гласных.

В систему земских учреждений входили земские избирательные собрания, которые осуществляли распорядительную власть за ходом земских дел, определяли главные направления деятельности, утверждали сметы и раскладывали повинности. Губернские и уездные управы были исполнительными органами земских учреждений в период между сессиями земских собраний. И хотя положение подчеркивало негосударственный характер земских учреждений, но в нем существовали нормы, позволяющие осуществлять контроль за деятельностью местного самоуправления.

Рассвет земства в Российской империи приходится на период конца XIX века. Активно развиваясь, земский либерализм содействовал укреплению предпринимательства и самодеятельности населения. Органы местного самоуправления принимали активное участие в народном образовании. К 1898 г. земством было организовано 2000 школьных и 3000 внешкольных библиотек. К 1910 г. действовали уже около 28 000 земских школ, где обучались почти два миллиона крестьянских детей. В ведение земского самоуправления перешли казенные больницы в 32 губерниях и 303 городах. Им принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в деревне²¹⁷.

Земский начальник являлся должностным лицом из дворян, он контролировал деятельность органов крестьянского общественного управления и являлся первой судебной инстанцией для крестьян. Последовательное развитие конституционализма и земского либерализма обусловило постепенное формирование органов общественного самоуправления.

²¹⁷ Арефьев М. А., Осипов И. Д. Культура российского самоуправления: идеи и традиции. — СПб., 1996. — С. 36.

Но в этот процесс прежде всего была вовлечена городская и сельская интеллигенция, а крестьянство и рабочий класс оказались вне рамок данной работы, как на местном, так и на общегосударственном уровне. До революции 1917 г. материальное и сословное расслоение общества не позволило в полной мере развиться полноценному местному самоуправлению. После революции 1917 г. декретом Совнаркома в 1918 г. земство было упразднено юридически, а в годы гражданской войны институт местного самоуправления практически был ликвидирован.

Теория политического самоуправления («самоправления») разрабатывалась в основном представителями революционно-освободительного крыла отечественной интеллигенции: революционными демократами, народниками-социалистами и марксистами. В общей форме теория политического самоуправления может быть определена как концепция самоуправления-народовластия, поскольку в ней доказывалась необходимость создания в России общегосударственного самоуправления, в котором на смену самодержавию придет Социальная (социалистическая) республика. В рамках социальной республики должны были найти свое место и некоторые органы местного самоуправления — советы — или (по замыслу Г. В. Плеханова) осуществиться «панархия» — всевластие народа.

У идейных истоков революционной демократии стоял А. И. Герцен (1812—1870 гг.)²¹⁸ — видный ученый и общественный деятель.

²¹⁸ Герцен А. И. Русский народ и социализм // Сочинения: В 2 т. — М.: Мысль, 1986. — Т.2. — С. 154—178.

Он выявил те особенности российского общества, которые заключались в патриархальном и коллективистском укладе жизни русского народа, специфике его менталитета, предрасположенного к духовным ценностям соборности и всечеловечности²¹⁹. Сохранение в русской общине коллективного землепользования, права каждого общинника на землю, отсутствие развитой частной собственности и наличие мирского самоуправления выгодно отличало Россию от Запада. Отсюда следовал вывод о возможности для России некапиталистического развития на основе соединения традиционных сельских институтов со свободной личностью.

Общепризнанным авторитетом революционной демократии в пореформенный период был Н. Г. Чернышевский (1828 — 1889 гг.) ²²⁰. Он считал, что прогресс — просто закон «нарастания» и приводит к тому, что создаются предпосылки для перехода к более справедливой и производительной собственности, а именно к государственной собственности с общинными владением и производством, способными предотвратить не только нищету трудящихся, но и содействовать росту производства. Чернышевский утверждал, что в обществе будущего произойдет полное соединение собственника и работника в одном лице, будут существовать технически оснащенные товарищества на производствах, крупные сельскохозяйственные производства, созданные с помощью государства, будут отсутствовать классовые антагонизмы и отчуждение труда.

²¹⁹ См.: Дворецкая Е. В. Формирование российской ментальности // Ментальность этнических культур: материалы международной научной конференции. Санкт-Петербург, 9-10 июня 2005 г. / Балт. гос. техн. ун-т. — Спб., 2005. — С. 258-262.

²²⁰ Арефьев М. А., Осипов И. Д. Культура российского самоуправления: идеи и традиции. — СПб., 1996. — С. 34-35.

Всемирно-известный русский писатель, философ-моралист, религиозный реформатор граф Лев Николаевич Толстой (1828—1910 гг.) известен не только своим художественным творчеством, но и социально-политическими трудами. Главные его сочинения²²¹, в которых анализируются вопросы государства, права и собственности, — «Исповедь» (1879 г.), «Краткое изложение Евангелия» (1881 г.), «Царство Божие внутри вас, или Христианство не как мистическое учение, а как новое понимание жизни» (1893 г.), «О существующем строе» (1896 г.), «Почему христианские народы вообще и в особенности русский находятся теперь в бедственном положении» и др. Как социально-политический философ Толстой является выдающимся религиозным мыслителем и реформатором. В его идеях (проблема свободы личности от власти светской и власти догматов христианской церкви) заложен уникальный взгляд на исторически сложившееся христианство, которое претерпело серьезные искажения в процессе истории и теперь служит не народу, а власти светской. Его учение оказало огромное влияние на русскую философскую Мысль и имело множество последователей, известных как «толстовцы». История, как считал классик, есть результат, равнодействующая разнонаправленных воль. И так как каждый человек свободен в выборе своего пути, он ответственен за происходящие события. Для себя человек живет сознательно, но бессознательно служит орудием для достижения исторических общечеловеческих целей.

Суть нравственного идеала, как считает Толстой, наиболее полно выражена в учении Иисуса Христа. Толстой считает Христа не Богом и не сыном Бога, а великим мудрецом, учителем жизни и реформатором, дающим новые справедливые основы жизни.

²²¹ См.: Толстой Л. Н. Собр. Соч.: публицистические произведения 1855 — 1886 гг.—М., 1983.—Т. 16.

Он видит принципиальную разницу между подлинными взглядами Иисуса, изложенными в Евангелиях, и их извращением в догматах православия и других христианских церквей. Толстой считает, что истина Христа, которая дана в Евангелиях, была в последующем искажена церквями. Искажение коснулось трех основных пунктов.

Каждая церковь объявила, что только она правильно понимает и исполняет учение Христа. Такие утверждения противоречат духу учения, которое нацеливает на движение к совершенству и по отношению к которому ни один из последователей, ни один человек, ни собрание людей не могут утверждать, что они его окончательно поняли.

Спасение было поставлено в зависимость от определенных обрядов, таинств и молитв, а церковники поставили себя в статус посредников между людьми и Богом.

Церкви извратили смысл самой важной заповеди о непротивлении злу, поставили ее под сомнение, что было равносильно отмене закона любви. Сфера действия принципа любви была сужена до личной жизни, домашнего обихода.

Считая всякую власть общественным и нравственным злом, Толстой пришел к позиции отрицания государства и власти. Любая форма насилия для него (религиозного, духовного, политико-экономического и правового) категорически неприемлема. Учение Толстого об общественном идеале можно характеризовать как христианско-этический анархизм. Отличительной особенностью политической философии русского мыслителя является отрицание всякого насилия по сугубо этическим соображениям. Средством преодоления насилия христианско-этический анархизм считает принцип нравственного совершенства и непротивления злу насилием.

Анархисты М. А. Бакунин (1814—1876 гг.) и П. А. Кропоткин (1842—1924 гг.) говорили о необходимости учреждения на месте прежней, строго централизованной и унитарной политической системы российского государства, союза земледельческих и промышленных общин. Политической формой таких союзов должно было быть прямое народоправство — самоуправление. Его экономическая основа должна заключаться в соблюдении принципа справедливого и равноправного обмена товарами, услугами или их эквивалентами.

Теория анархо-социализма Бакунина ²²² основывается на таких социальных и политико-правовых ценностях, как свобода, равенство, справедливость, безначалие и самоуправление. Большое значение во взглядах Бакунина занимали ценности нравственного порядка: взаимопомощь, взаимная поддержка, солидарность. Он отрицал идею диктатуры в любой ее идеологической «обертке», равно как самодержавие, так и диктатуру пролетариата. Авторитарный коммунизм, считал Бакунин, ориентирован на концентрацию собственности в руках государства, но не в руках самих трудящихся. Это неизбежно приводит к централизации власти в обществе. Начала общинного коллективизма, демократические традиции самоуправления рассматривались Бакуниным в качестве основы общества безгосударственного социализма. Он прямо заявлял о том, что разделяет цели и идеологию русского общинного социализма А. И. Герцена и Н. Г. Чернышевского.

²²² См.: Бакунин М. А. Государство и анархия / М. А. Бакунин // Философия, социология, политика. — М.: Правда, 1989. — С. 291 — 526.

Вместе с тем Бакунину известны были такие недостатки общинной жизни, как замкнутость быта, разобщенность, круговая порука, царистско-барские иллюзии крестьян. Вспомним знаменитое Некрасовское: «Вот приедет барин, барин нас рассудит...». Коллективистская традиция отечественной политической культуры, анархическую форму которой придал Бакунин, была доведена в учении П. А. Кропоткина до идеала анархо-коммунизма. Анархизм, по Кропоткину, это новый взгляд на общество и человека, отличающийся от других социальных представлений. Человеческая единица со своими, присущими только ей чертами, индивидуальными желаниями и стремлениями — вот центр теории анархизма. Анархо-коммунизм в этом случае выступает такой общественной моделью, которая призвана соединить разрозненные индивидуальные привычки и интересы, гармонизировать общественные интересы и индивидуальные потребности. Анархо-коммунизм является продолжением многовековой коммунитарной идеи коллективизма, способной уравновесить индивидуальный эгоизм. Вот, по-видимому, одна из причин интереса к анархо-коллективизму Бакунина и Кропоткина, которая проявилась в современной буржуазной России как среди научной общественности, так и среди молодежи.

Отвергая принцип политической власти, отрицая государство, Кропоткин вместе с тем говорил о возможности существования неполитических форм организации общества. В основу такой организации он вслед за Бакуниным закладывал принципы федерализма, самоуправления и автономии.

Федерация, или, по Кропоткину, «сплочение» независимых территориальных областей, свободных городов, рабочих союзов и сельских общин, должна опираться на свободный и равноправный договор между членами федерации. Договор этот должен основываться на взаимных обязательствах, принятых каждым членом федерации добровольно и осознанно. Кропоткин²²³ писал: «Так или иначе, социализм должен будет сделаться более народным, более приблизиться к форуму (народному вече), чем представительное правление. Он должен будет менее зависеть от представительства и подойти ближе к самоуправлению».

В отличие от Бакунина Кропоткин в большей степени учитывал своеобразие местной жизни, поддерживая идею местного самоуправления. Анархизм Кропоткина на первое место ставил творчество свободных людей в деле организации народной жизни, он естественным образом соединялся с федералистской позицией. Только там может утвердиться новая общественность и подлинная культура, считал русский анархист, где жизнь не подавлена на местах приказом из центра, где господствует самоуправление и самоорганизация, где широко развита самодеятельность населения. Кропоткин настаивал на осуществлении так называемой примитивной демократии с ее идеей самоуправления как повсеместного участия народа в делах общественного управления, главенства горизонтальных организационных структур (общины, артели, кооперации и других).

²²³ Кропоткин П. А. Современная наука и анархия. — Пг.-М., 1920. — С. 102.

Следуя рассуждениям Кропоткина²²⁴, в истории эволюции человечества можно выделить следующие ступени: родовая община, сельская община, гильдия, вольный город, рабочие союзы, кооперативное движение, а также различного рода политические и экономические ассоциации. Помимо этого, к общественным объединениям, которые воплощали «коммунистическое согласие», Кропоткин относил общества, формировавшиеся по интересам, увлечениям и привязанностям («Общество спасения утопающих на водах», «Общество любителей словесности» и т.д.). Анархо-коммунизм, по Кропоткину, представляет собой один из этапов общественной эволюции, форму единения людей. Он естественным образом вытекает и подготавливается предшествующим развитием органического мира и собственно человеческой историей.

В исторической реальности после революции 1917 г. местные Советы народных депутатов, пришедшие на смену земствам, хотя и назывались Советской властью, но на практике были полностью подконтрольны и подчинены «генеральной линии коммунистической партии». То есть фактически местное самоуправление было послушным исполнителем и продолжателем государственной власти на местах. В результате такого негативного политического опыта исторически сложился устойчивый стереотип, что интересы власти и народа не совпадают, а порой и вовсе противоречат друг другу. Этому есть объективные причины в многовековой истории нашей страны. Можно вспомнить времена Российской империи, когда открыто провозглашалась политика соблюдения интересов привилегированного дворянского класса, а интересы большей части общества ставились в зависимость от ее меньшей части. Сильнейшее расслоение общества по уровню и качеству жизни вызвало политический и экономический кризисы.

²²⁴ См.: Кропоткин П. А. Взаимная помощь среди животных и людей как двигатель прогресса. — Пг.-М., 1922.

Назревший кризис власти Российской империи разрешился революцией, которая открыто провозгласила политику соблюдения интересов большинства граждан, но на практике все оказалось гораздо сложнее. В процессе деградации советской социалистической системы общество осознало, что его интересы защищаются слабо, а интересы нового привилегированного слоя (партийной номенклатуры) соблюдаются приоритетно, без учета материальной и политической заинтересованности большинства населения. Этот отрицательный опыт сформировал в российском обществе устойчивый стереотип противоречия между властью и населением. Исторически это вылилось в недоверие населения к власти, а также нежелание брать ответственность на себя и проявлять инициативу по решению местных вопросов со стороны населения.

В 20-х годах прошлого века профессор Л. А. Велихов²²⁵ в своей работе «Основы городского хозяйства» сформулировал существенные признаки местного самоуправления, которые отличают его от государственной власти:

• местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью, т. е. различие в характере власти;

²²⁵ См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. — М.; Л., 1928.

• наличие собственной компетенции, т. е. разграничение между государством и местным самоуправлением круга дел и сфер ответственности;

• наличие самостоятельных источников средств для исполнения своих функций;

• территориально-ограниченный выборный принцип органов местного самоуправления.

В советский период в конечном счете развитие теории местного самоуправления свелось в основном к проблемам организации советских органов власти на местах. Исследователи советского периода местного самоуправления И. Ф. Шеремет, О. Е. Кутафин²²⁶, В. А. Пертцик²²⁷, А. И. Щиглик ²²⁸ и другие рассматривали функции и компетенцию Советов. Однако советская система по типу управления была далека от действительно муниципальной системы власти.

Термин «местное самоуправление» в процессе развития различных теорий местного самоуправления трактовался по-разному. Поскольку предметом нашего рассмотрения являются проблемы местного самоуправления в трансформирующейся России, формирующей гражданское общество, то при определении понятия «местное самоуправление» необходимо обратиться к действующему законодательству Российской Федерации и Европейской Хартии местного самоуправления, в связи с вступлением России в Совет Европы и ратификацией названной Хартии.

²²⁶ См.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных советов. — М., 1986.

²²⁷ См.: Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. — Иркутск, 1963.

²²⁸ См.: Щиглик А. И. Самоуправление в условиях развитого социализма. — М., 1985.

Согласно Федеральному закону № 131 — ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ²²⁹, «местное самоуправление есть самостоятельная, под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения». Согласно Конституции Российской Федерации ²³⁰: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

Согласно Европейской Хартии местного самоуправле-ния²³¹, ратифицированной Россией, осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Один из демократических принципов, так называемый принцип субсидиарности, требует, чтобы решение любого вопроса было закреплено за тем уровнем власти, который способен его решить максимально эффективно. То есть за верхним уровнем власти надо закреплять только те вопросы, которые действительно не могут быть эффективно решены на нижнем уровне.

²²⁹ См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Муниципальная власть: Российский журнал местного самоуправления / гл. ред. И. Орехова. — М., 2003. — № 1. — С. 4 — 33.

²³⁰ См.: Статья 12 // Конституция Российской Федерации. — СПб., 2004.

²³¹ См.: Основы Европейской хартии местного самоуправления: методическое пособие для высших учебных заведений / ред. В. А. Черников. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2000.

Статья 3 «Понятие местного самоуправления» Европейской Хартии местного самоуправления²³² определяет следующее:

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Под вопросами местного значения или местными вопросами понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131—ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень данных вопросов местного значения в количестве 27 пунктов дает 3-я глава названного Федерального закона.

Качество жизни общества во многом зависит от эффективности государственного и муниципального управления.

²³² См.: Там же.

Эффективно управлять государством невозможно только из центра, так как множество региональных проблем и их особенности лучше знают и понимают в регионах. Особо актуальны вопросы разграничения уровней власти для крупных государств. Россия всегда являлась и является в настоящем времени крупнейшим государством мирового сообщества. Территория Российской Федерации делится на равноправные субъекты федерации (регионы), которые также являются крупными административно-территориальными образованиями. Обеспечивать из административных центров эффективное управление в регионах так же сложно, так как на местах лучше знают и понимают местные проблемы и их особенности. Чем ближе власть к населению, тем оно больше вовлечено в управление, а значит, и эффективность такого управления становится выше. Отсюда вытекает необходимость наличия развитой системы местного самоуправления как эффективной формы народовластия в обществе.

Процесс децентрализации власти в демократическом обществе предполагает оптимальную передачу властных полномочий от центра (федеральный уровень) в регионы (уровень субъекта федерации) и местным сообществам (уровень местного самоуправления). Основной функцией государства с экономической точки зрения является предоставление населению качественных общественных благ. В широком смысле вопросы местного значения связаны с предоставлением локальных общественных благ, которые с точки зрения теории децентрализации эффективнее реализуются на местах. Согласно теореме «О децентрализации», если бюджетная децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки общественного блага, либо эффективнее централизованного решения, либо не уступает ему по эффективности.

При прочих равных условиях преимущества децентрализации тем больше, чем значительнее межрегиональные (и межмуниципальные) различия в готовности платить за благо и чем ниже эластичность готовности платить по цене. Следовательно, на местном уровне легче определить объем предоставления локальных общественных благ, определить их качество и размеры необходимого финансирования.

Таким образом, местное самоуправление по своей сути является связующим звеном между государственной властью и непосредственно местным населением, так как оно осуществляет свои полномочия в вопросах местного значения под свою ответственность, т. е. местное самоуправление наиболее приближено к народу. Более того, местное самоуправление можно рассматривать как наиболее близкое к демократии понятие, так как демократия²³³ в переводе с греческого языка, прежде всего, означает власть народа, или народовластие. Органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя (из Европейской хартии местного самоуправления) ²³⁴.

Петербургский философ А. Г. Давыденкова²³⁵ считает, что самоуправление в России выступало одновременно и как общественный институт, и как культурно-институционализирующий фактор. Исторический обзор показывает, что в России глубоко укоренились традиции соединения самоуправленческих и государственных форм организации жизни общества, а также институциональные традиции сочетания властных и самоорганизующихся структур.

²³³ Словарь иностранных слов, 14-е изд., испр. — М.: Рус., 1987. — С. 153.

²³⁴ См.: Основы Европейской хартии местного самоуправления: методическое пособие для высших учебных заведений / ред. В. А. Черников. — 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2000.

²³⁵ Давыденкова А. Г. Философия личности и культурно-институциональные процессы: монография. — СПб.: ЛГУ им. А. С. Пушкина, 2005. — С. 142.

Подводя итог, можно сделать вывод: местное самоуправление — это форма народовластия (как особая форма публичной власти). Хотя феномен самоуправления характеризует и деятельность многих других социальных институтов. В настоящее время растет актуальность такого института самоуправления, как профсоюзные организации. Расширяется сеть некоммерческих общественных организаций (НКО). В условиях глобализации экономических процессов эти институты имеют перспективы развития как неотъемлемая часть гражданского общества, способная противостоять усиливающемуся влиянию ТНК²³⁶.

Такие перспективы будут во многом зависеть от способности гражданского общества России осмыслить и соединить накопленный опыт вечевых и земских традиций, опыт русской анархической мысли Бакунина и Кропоткина, идей христианско-этического анархизма Л. Н. Толстого, опыт пореформенных муниципалитетов и профсоюзов нашего времени и адаптировать его к современным реалиям с учетом передового западного опыта самоуправления.

В качестве промежуточных выводов исследования отметим, что общественное самоуправление занимает автономное положение в системе властных отношений и не входит в систему государственной власти. Можно указать на некоторые особенности самоуправления в современной России:

• в общественном самоуправлении преобладает местное (муниципальное) самоуправление, которое до сих пор находится в стадии становления;

• традиции общественного самоуправления нашли отражение в современном законодательстве о местном самоуправлении (автономность от государственной власти, выборность глав муниципальных образований на местах, решение местных вопросов за свой счет и под свою ответственность и т.д.);

• вне пределов вопросов местного ведения государственная власть регулирует деятельность местного самоуправления посредством издания федеральных и региональных законодательных актов.

²³⁶ См.: Алексеев С. И., Киселев В. Н. и др. Власть и общество: Пути партнерства. — М.: Темпо, 2005.